清理規(guī)范保證金前后簡要對比分析及思考
汪士和 徐金保
繳納名目繁多、數(shù)額巨大的保證金，是長期以來困擾施工企業(yè)的一大頭疼問題，也逐步成為建設(shè)主管部門在行業(yè)管理和市場服務(wù)方面的一大“雞肋”問題。江蘇省建筑市場管理協(xié)會曾向行業(yè)有關(guān)部門負責(zé)人當(dāng)面反映工程建設(shè)領(lǐng)域“保證金”泛濫成災(zāi)的情況，認為簡單通過施工企業(yè)繳納各類保證金，沒有真正達到保證工程質(zhì)量安全和進度、保障各方責(zé)任主體合法權(quán)益的目的，既讓施工企業(yè)不堪負重，也給相關(guān)部門及單位背上了沉重的負擔(dān)。
一、取消保證金前后簡要對比分析
江蘇省建筑市場管理協(xié)會2008年曾經(jīng)做過一次關(guān)于“保證金”的調(diào)研，對象包括7家特級資質(zhì)施工企業(yè)和3家一級資質(zhì)施工企業(yè)。當(dāng)年這10家企業(yè)合計完成施工產(chǎn)值170億元，而不包括履約保證金在內(nèi)的其他各類保證金總額就達17億元，占這10家施工企業(yè)合計施工產(chǎn)值的10%。在這次調(diào)研之后，保證金問題越演越烈，加上履約保證金，施工企業(yè)繳納的保證金總額就占整個企業(yè)施工產(chǎn)值20%甚至更高的比例。沉重的保證金負擔(dān)不僅讓施工企業(yè)流動資金“流”不動了，并且還增加了本應(yīng)避免的財務(wù)成本這樣的大筆開銷。施工企業(yè)為了生存和擴大再生產(chǎn)，貸款甚至通過高利貸來繳納各種名目的保證金。有的施工企業(yè)直言，“我們一年苦到頭就是為銀行在忙活了！”。
就全國而言，國有建企貸款利率5%，民營建企是8%，私募資金利息高達30~40%。全國去年完成施工總產(chǎn)值18萬億元，繳納的各類保證金如果按10%的比例計算，就是1.8萬億元，哪怕40%的比例可以取得銀行保函（實際情況遠遠達不到），全年各類保證金也要在1萬億元以上，其利息平均按10%計算就達1000億元。而2015年全國建筑行業(yè)實現(xiàn)利潤僅為6508億元，各類保證金的利息就占整個行業(yè)利潤的15%以上，這對企業(yè)來說是非常沉重的負擔(dān)。
如果再算上銀行的霸王條款，企業(yè)的負擔(dān)還遠遠不止上述這些。企業(yè)貸款的目的是急需用錢，但銀行發(fā)明了六個月才能到期取錢的“承兌匯票”，企業(yè)如要提前取現(xiàn)，還要再支付3%的提前支付利息。假設(shè)是1億元承兌匯票，銀行往往只付企業(yè)9700萬元，另外300萬元就被銀行扣留下來了，而且這9700萬元，許多企業(yè)最終被迫拿出一半左右購買銀行推行的各種金融產(chǎn)品。
經(jīng)過施工企業(yè)和行業(yè)協(xié)會等多方面的多年呼吁，在中央領(lǐng)導(dǎo)的重視關(guān)心下，今年6月國務(wù)院常務(wù)會議部署清理規(guī)范工程建設(shè)領(lǐng)域保證金，取消除依法依規(guī)設(shè)立的質(zhì)量、投標(biāo)、履約和農(nóng)民工工資等四項以外的所有保證金，保留的保證金將推行銀行保函制度，建筑業(yè)企業(yè)可以銀行保函方式繳納。
取消無法律法規(guī)依據(jù)的各類保證金，無疑是為施工企業(yè)松了綁，是施工企業(yè)的福音。按照以上測算，全年就會為施工企業(yè)減少1000億元以上的開支。減少支出就是增加收入，2015年全國建筑業(yè)產(chǎn)值利潤率3.6%，相當(dāng)于全行業(yè)需完成3萬億元產(chǎn)值才能實現(xiàn)1000億元利潤。這是規(guī)范市場產(chǎn)生的實實在在效益。
二、解決“保證金”問題需多措并舉、多方發(fā)力
“清理規(guī)范保證金”制度實施半年以來，施工企業(yè)已經(jīng)開始有了一種久違的“輕松上陣”之感，也讓行業(yè)主管部門在久為業(yè)界詬病的“保證金”問題上的壓力逐步減輕。然而，需值得引起重視的是，已經(jīng)取消的保證金如何返還到位，如何防止取消的保證金又被巧立的其他名目所收取，如何解決取消相關(guān)保證金后的行業(yè)監(jiān)督管理弱化問題，如何讓保留的四種保證金更加規(guī)范合理地發(fā)揮作用，還需要從長遠發(fā)展考慮，做到既治標(biāo)又治本，多措并舉、多方發(fā)力推進解決。
1、采取有力措施把國務(wù)院《關(guān)于清理規(guī)范工程建設(shè)領(lǐng)域保證金的通知》貫徹好，加快減輕企業(yè)負擔(dān)、激發(fā)市場活力。
以下四個方面的措施需要抓緊落實：一是抓緊落實清退已收取的各類保證金，對于有些地方暫時返還不了的，要請公證部門在場制定還款計劃；二是對拒不執(zhí)行國務(wù)院清退保證金文件精神的，除了采取必要的行政措施之外，還要明確不批準(zhǔn)新開工項目，確保國務(wù)院文件精神落地；三是督促和強化銀行保函方式的推廣，這是國際通行做法，有利于與“一帶一路”工程項目經(jīng)營管理模式的銜接；四是對保留的四項保證金，仍可以研究進行改革。如對質(zhì)量保證金，應(yīng)適當(dāng)下調(diào)繳納比例，目前的繳納比例是5%，實踐證明是明顯偏高的，根據(jù)專題調(diào)研報告，5600多個項目實際動用質(zhì)量保證金只占收繳總額的0.5%，所以可以經(jīng)調(diào)研論證下調(diào)至1~1.5%比較適合。對于農(nóng)民工工資保證金，需在收取方式上進行改革，應(yīng)研究與誠信掛鉤，長期未發(fā)生拖欠農(nóng)民工工資的施工企業(yè)，應(yīng)全面免收農(nóng)民工工資保證金。
2、加快修訂《建筑法》及配套法律法規(guī)，及時懲處“有法不依”等市場行為，為解決“保證金”問題提供良好法律環(huán)境。
自1997年11月頒布以來，《建筑法》僅經(jīng)過2011年第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十次會議通過的一次修改，即將四十八條的“建筑施工企業(yè)必須為從事危險作業(yè)的職工辦理意外傷害保險，支付保險費”，修改為“建筑施工企業(yè)應(yīng)當(dāng)依法為職工參加工傷保險繳納工傷保險費。鼓勵企業(yè)為從事危險作業(yè)的職工辦理意外傷害保險，支付保險費”，其他條文一直未予修改，有關(guān)方面也很少結(jié)合建筑業(yè)發(fā)展實際及時給予相應(yīng)的具有新內(nèi)涵的司法解釋。
《建筑法》及據(jù)其而制定的配套法律法規(guī)適用范圍過于狹窄，適用對象權(quán)利義務(wù)不明確、標(biāo)準(zhǔn)不一，極其不適應(yīng)進入新世紀(jì)以來的市場發(fā)展形勢，間接或直接造成在各類房屋建筑及其附屬設(shè)施建設(shè)過程中執(zhí)行的法律標(biāo)準(zhǔn)，在同樣是“建筑活動”的鐵路、公路、水利、通信線路等專業(yè)建筑工程及其設(shè)備安裝中未能得到貫徹實施，也造成只強調(diào)工程承包人即建筑施工企業(yè)的義務(wù)承擔(dān)，而忽視了行業(yè)主管部門、工程設(shè)計單位、發(fā)包人、招標(biāo)代理、監(jiān)理單位等責(zé)任主體的義務(wù)承擔(dān)，最終阻塞了施工企業(yè)獲取應(yīng)得權(quán)利的通道，將“建筑活動”形成的本應(yīng)由建設(shè)單位承擔(dān)的經(jīng)濟負擔(dān)和其他方面的管理壓力轉(zhuǎn)嫁給了施工企業(yè)，以致助推出現(xiàn)了“在大部分非合作投資建設(shè)項目，旨在通過提供單純的建造服務(wù)獲取經(jīng)濟報酬的施工企業(yè)，不僅需要墊資提供建造服務(wù)、墊資提供各類建筑用材，還需要拿出很大一部分資金用于各類保證金”的行業(yè)怪象。
工程建設(shè)領(lǐng)域的“有法不依”“執(zhí)法不嚴(yán)”，是“保證金”問題任意滋生的重要原因。比如，《建筑法》明確要求建筑工程開工前建設(shè)單位應(yīng)具備“建設(shè)資金已經(jīng)落實”等條件，《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》明確要求“建設(shè)工程發(fā)包單位不得迫使承包方以低于成本的價格競標(biāo)，不得任意壓縮合理工期”，但施工企業(yè)多年來承攬工程墊資做到地下室正負零乃至主體結(jié)構(gòu)封頂已是習(xí)慣性的無奈之舉，為了維持企業(yè)生存發(fā)展經(jīng)常以低于成本價20%左右的競標(biāo)價在市場上努力承接工程，不少工程項目為了達到發(fā)包方壓縮工期的要求而自行承擔(dān)由于壓縮工期造成的措施費、趕工費等。這些“有法不依”的市場行為鮮有得到依法查處，即使發(fā)現(xiàn)也是大事化小、小事化了。工程建設(shè)領(lǐng)域要真正形成依法立項、依法建設(shè)和管理的良好法律環(huán)境，還有很長一段路要走，要通過《建筑法》及配套法律法規(guī)逐步完善和嚴(yán)格實施，使行業(yè)管理者和建設(shè)方在法律法規(guī)框架下行使權(quán)利和義務(wù)，減少甚至避免利用增加施工企業(yè)經(jīng)濟負擔(dān)的“保證金”等非法律法規(guī)途徑解決行業(yè)管理和發(fā)展等方面的問題。
3、有關(guān)部門應(yīng)在源頭上嚴(yán)格把關(guān)、過程中動態(tài)管控、產(chǎn)品交付時定量定性，適當(dāng)發(fā)揮“保證金”的約束及激勵作用。
在我國市場經(jīng)濟機制體制不太健全、市場主體發(fā)展不夠成熟的情況下，工程建設(shè)主管部門為建筑施工管理開展的服務(wù)工作顯得尤為重要，是促進建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展、科學(xué)發(fā)展的有力保障。在建筑施工管理服務(wù)中應(yīng)適當(dāng)發(fā)揮“保證金”對施工企業(yè)的約束作用，并在條件具備的工程項目采取靈活方式方法，增加發(fā)揮“保證金”的激勵作用，比如：按照“保證金”的一定比例獎勵高效高質(zhì)量完成工程建設(shè)任務(wù)的施工企業(yè)，從而使合理合規(guī)的“保證金”不僅具有傳統(tǒng)意義上的約束和懲罰作用，還具有一定的獎勵和引導(dǎo)作用。再比如：對治理揚塵排污差的企業(yè)進行處罰，罰沒款用于獎勵積極創(chuàng)建文明工地、揚塵排污工作做得好的企業(yè)，而不應(yīng)該“一刀切”式地要求每個企業(yè)按面積征收揚塵排污費用。
在源頭上嚴(yán)格把關(guān)，主要應(yīng)是建設(shè)主管部門對建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)申請領(lǐng)取施工許可證上的嚴(yán)格把關(guān)。2014年10月新的《建筑工程施工許可管理辦法》（住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部令第18號）對建設(shè)單位申請領(lǐng)取施工許可證，明確了關(guān)于土地審批、工程規(guī)劃、場地情況、施工企業(yè)選定、技術(shù)資料、質(zhì)量安全措施、建設(shè)資金等九大方面的必備條件，其中“建設(shè)資金已經(jīng)落實”應(yīng)是當(dāng)前供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革形勢下建設(shè)主管部門著重把關(guān)的重要方面，前期建設(shè)資金未按規(guī)定到位或后續(xù)資金無法得到保證的建設(shè)單位，一律不得獲取施工許可；發(fā)現(xiàn)以低于成本價承接工程并足以破環(huán)建筑市場秩序、難以保障工程質(zhì)量安全的招標(biāo)投標(biāo)行為，建設(shè)主管部門應(yīng)不予發(fā)放施工許可證；在建設(shè)單位要求施工企業(yè)提供履約擔(dān)保時，建設(shè)主管應(yīng)部門應(yīng)本著建設(shè)單位和施工企業(yè)權(quán)利義務(wù)對等的原則，要求建設(shè)單位向施工企業(yè)提供履約擔(dān)保，也就是要推行“雙擔(dān)保”制度。
在過程中動態(tài)管控，主要應(yīng)是建設(shè)主管部門對施工企業(yè)工程質(zhì)量安全進度的監(jiān)督管理，嚴(yán)格執(zhí)行國家工程建設(shè)管理類、技術(shù)類等規(guī)范規(guī)定，發(fā)現(xiàn)問題及時采取糾正措施，給予企業(yè)和相關(guān)責(zé)任人一定的經(jīng)濟處罰乃至行政處罰，減少不必要的評比表彰活動，把有限的監(jiān)管資源用在刀刃上，同時發(fā)揮好監(jiān)理單位的日常監(jiān)督管理作用，結(jié)合定期普查、不定期隨機抽查等手段對工程建設(shè)全過程進行動態(tài)管控，改變過去很長一段時間以“?！贝芑蛞弧氨！绷酥暮唵巫龇?。在過程中動態(tài)管控還包括建設(shè)主管部門對建設(shè)單位造成施工企業(yè)長時間墊資或超負荷墊資情況的管控，對建設(shè)單位拖欠工程款、施工企業(yè)拖欠農(nóng)民工工資情況的監(jiān)管，防止此類問題久拖不決、越拖越烈，造成即使有再多的保證金也難以挽回的巨大經(jīng)濟損失和惡劣社會影響。
在產(chǎn)品交付時定量定性，主要應(yīng)是建設(shè)主管部門記錄建筑產(chǎn)品交付使用前后建設(shè)單位、施工企業(yè)完成和未完成的各項任務(wù)指標(biāo)，以及形成和即將形成的各種影響指數(shù)，分析建設(shè)單位、施工企業(yè)在工程建設(shè)活動中權(quán)利、利益的實現(xiàn)情況和責(zé)任、義務(wù)的承擔(dān)情況。在竣工驗收之前，應(yīng)客觀評價工程項目質(zhì)量安全等，同時按規(guī)定對建設(shè)單位是否拖欠工程款、施工企業(yè)是否拖欠農(nóng)民工工資等問題進行處理，最終形成針對各責(zé)任單位及相關(guān)人員的定量定性結(jié)論，并將其作為責(zé)任單位及相關(guān)人員誠信記錄的重要組成部分，使工程建設(shè)活動中違法違規(guī)、粗制濫造等行為得到應(yīng)有的懲戒。
江蘇省淮安市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局從制度建設(shè)方面對工程質(zhì)量及“保證金”管理進行的探索創(chuàng)新，值得借鑒。該市實行工程質(zhì)量保證金專戶存儲制度，規(guī)定開發(fā)項目的質(zhì)量保證金為工程價款的3~5%，并實行專戶存儲制度，即建設(shè)單位在竣工驗收前將質(zhì)量保證金打入專戶，由建設(shè)單位和建設(shè)行政主管部門共同監(jiān)管。該市還實行優(yōu)質(zhì)優(yōu)價制度和優(yōu)質(zhì)工程基金專戶儲存制度，實現(xiàn)質(zhì)量與價格掛鉤；試行招投標(biāo)加分制度，實現(xiàn)市場與現(xiàn)場掛鉤；建立市場各方主體的質(zhì)量工作檔案，形成紅黃綠三色通道，實行風(fēng)險化管理，綠色通道主要體現(xiàn)為服務(wù)，黃色通道主要進行預(yù)警和監(jiān)控，紅色通道主要采取控制性、約束性的措施。
4、建設(shè)單位發(fā)包工程體現(xiàn)“優(yōu)價優(yōu)質(zhì)”，符合自身利益及社會長遠利益需求。
很長一段時期以來，建設(shè)單位在建設(shè)資金緊張、經(jīng)濟利潤最大化等因素的作用下，一方面在發(fā)包工程時近乎無限制地壓低工程造價、壓縮建設(shè)工期，許多施工企業(yè)為了生存發(fā)展，以低于成本的造價承接工程，在招標(biāo)投標(biāo)現(xiàn)場經(jīng)常上演驚心動魄的“讓利”大戰(zhàn)，有的讓利幅度達到20~30%左右；另一方面，迫使施工企業(yè)墊資承接工程，按施工進度支付工程款，地下室封頂、主體結(jié)構(gòu)過半、主體結(jié)構(gòu)封頂、內(nèi)裝外裝完成、竣工驗收等施工進度款支付是施工企業(yè)熟悉而又無奈的艱難收款關(guān)口；第三，在施工企業(yè)讓利、墊資的情況下，建設(shè)單位在施工企業(yè)達到施工節(jié)點時往往遲付或不付工程款，甚至最后還通過延緩決算審計長時間拖欠大額的工程款。
“讓利、墊資、拖欠”是無視市場規(guī)律、無視工程質(zhì)量第一的短視做法，給施工企業(yè)抓好工程質(zhì)量安全和進度造成了阻力，為工程建設(shè)“低價低質(zhì)”埋下了伏筆。施工企業(yè)為了節(jié)約成本、擠出利潤，減少人力、財力、物力的投入，既偷工減料又連帶拖欠農(nóng)民工工資，以致應(yīng)通過正常施工合同形成對施工企業(yè)的約束力大為減弱，衍生出再通過施工企業(yè)繳納各類保證金的形式進行再約束，但仍然難以達到約束和規(guī)范的效果。因此，建設(shè)單位發(fā)包工程體現(xiàn)“優(yōu)價優(yōu)質(zhì)”，才是符合自身利益及社會長遠利益需求的有為之舉。
5、施工企業(yè)需進一步強化內(nèi)功、提升形象，以優(yōu)質(zhì)服務(wù)、建造精品立足于市場。
工程建設(shè)領(lǐng)域“保證金”之所以泛濫成災(zāi)，且長期未得到根本性解決，重要的原因還有施工企業(yè)良莠不齊，部分施工企業(yè)基礎(chǔ)管理薄弱、項目管理粗放、發(fā)展理念滯后等方面，有的施工企業(yè)甚至長期依賴掛靠、轉(zhuǎn)包和違法分包而生存，造成不少工程質(zhì)量和施工安全事故發(fā)生，非建設(shè)單位原因而惡意拖欠農(nóng)民工工資事件也經(jīng)常出現(xiàn)，給整個建筑業(yè)企業(yè)的形象造成了負面影響。在當(dāng)前我國工程建設(shè)領(lǐng)域規(guī)范化管理、建筑業(yè)“深度洗牌”的嚴(yán)峻形勢下，施工企業(yè)要從持續(xù)發(fā)展、精益發(fā)展的角度，認真研究探索建筑工業(yè)化、綠色建筑、智能建筑的發(fā)展，盡快從粗放型發(fā)展向精細化發(fā)展轉(zhuǎn)變，不參與惡性低價競爭，不以犧牲質(zhì)量為代價追求短期經(jīng)濟效益，嚴(yán)格執(zhí)行管理規(guī)范和施工標(biāo)準(zhǔn)，積極采用新技術(shù)、新工藝，扎扎實實做好每一項工程，以品牌樹立形象，以信譽拓展市場，以優(yōu)質(zhì)服務(wù)、建造精品求生存謀發(fā)展，讓企業(yè)品牌和市場信譽成為在市場競爭中最好的“保證金”。（作者汪士和、徐金保分別系江蘇省建筑市場管理協(xié)會會長、副秘書長）
