由工程質(zhì)量治理兩年行動而想到的
囗文／汪士和 江蘇省建筑市場管理協(xié)會會長
自2014年7月1日下發(fā)《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于推進建筑業(yè)發(fā)展和改革的若干意見》(建市 2014 92號文)之后，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在兩個多月時間內(nèi)先后下發(fā)了建市 2014 108號文“住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)《全國建筑市場監(jiān)管與誠信信息系統(tǒng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)(試行)》和《全國建筑市場監(jiān)管與誠信信息系統(tǒng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫管理辦法(試行)的通知》”、建市 2014 112號文《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于進一步加強和完善建筑勞務(wù)管理工作的指導(dǎo)意見》、建市 2014 118號文“住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)《建筑工程施工轉(zhuǎn)包違法分包等違法行為認定查處管理辦法(試行)》的通知”、建質(zhì) 2014 123號文“住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)《建筑施工項目經(jīng)理質(zhì)量安全責(zé)任十項規(guī)定 試行 》的通知”、建質(zhì) 2014 124號文“住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)《建筑工程五方責(zé)任主體項目責(zé)任人質(zhì)量終身責(zé)任制追究暫行辦法》的通知”、建市 2014 130號文“住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)《工程質(zhì)量治理兩年行動方案》的通知”以及建辦市函 2014 545號文《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于開展嚴厲打擊建筑施工轉(zhuǎn)包違法分包行為工作的通知》等10多個文件。在這么短的時間內(nèi)專門為建筑業(yè)密集下發(fā)如此多的文件，本人在建筑行業(yè)干了一輩子也沒有碰到過。9月4日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部又召開全國工程質(zhì)量治理兩年行動電視電話會議，沒多長時間即通知各省、市、區(qū)建設(shè)行政主管部門分管建筑業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)到北京匯報對會議的落實情況。基層從事建筑業(yè)管理、建筑工程質(zhì)量管理和市場監(jiān)督管理的同志反映,他們被一大堆文件“壓”得快喘不過氣來了。我想這都是由于建筑業(yè)過去欠債過多所形成的短暫現(xiàn)象，挺過這一陣子，建立健全了適應(yīng)建筑市場監(jiān)管和服務(wù)的體制機制以及紀律制度后，勢必將為今后建筑業(yè)的發(fā)展改革打下更堅實的基礎(chǔ)。
住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部陳政高部長在全國電視電話會議上強調(diào)：這次兩年行動主要抓六件事：一是全面落實五方主體項目負責(zé)人質(zhì)量終身責(zé)任、二是嚴厲打擊建筑施工轉(zhuǎn)包違法分包行為、三是健全工程質(zhì)量監(jiān)管和監(jiān)理機制、四是大力推動建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化、五是加快建筑市場誠信體系建設(shè)、六是切實提高從業(yè)人員素質(zhì)，這六個方面是六條途徑，指向的全是建筑質(zhì)量。陳部長說，抓工程質(zhì)量必須突出重點、突破重點，才能收到預(yù)想效果。突破重點，需要勇氣，要敢于直面矛盾，絕不回避問題;突破重點，需要創(chuàng)新，這就是在解決問題中，創(chuàng)立起新的體制、機制;突破重點，需要我們有所作為，需要我們創(chuàng)造性地開展工作。
這次工程質(zhì)量治理兩年行動提出主要抓六項工作，首當(dāng)其沖的就是“全面落實五方責(zé)任主體項目負責(zé)人質(zhì)量終身責(zé)任”，這的確是重中之重的工作，抓住這個重點就抓住了建筑市場混亂的源頭和要害，就抓住了極大影響工程質(zhì)量的牛鼻子。由于法律的缺失和法制觀念的淡漠，多少年來建筑市場已經(jīng)形成了一個怪現(xiàn)象：無論勘察單位、設(shè)計單位，還是施工單位、監(jiān)理單位，都唯建設(shè)單位的意愿馬首是瞻，一切以建設(shè)單位的意圖為中心，哪怕明顯違反法律法規(guī)、明顯違反強制性標(biāo)準(zhǔn)、明顯違反基本建設(shè)程序，也無人站出來反對和糾正(因為如有反對意見，處理方法很簡單，建設(shè)單位馬上以某某不配合為由，要求換施工單位)，一旦出了問題，建設(shè)單位又會以“總包負總責(zé)”為由，一句話把責(zé)任推得干干凈凈。這就使得一些建設(shè)單位的項目負責(zé)人有恃無恐，客觀上導(dǎo)致了國內(nèi)建筑市場上違法發(fā)包、隨意肢解分包工程行為比比皆是。這次住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部下發(fā)的建市 2014 118號文第四條規(guī)定：“本辦法所稱違法分包，是指建設(shè)單位將工程發(fā)包給不具有相應(yīng)資質(zhì)條件的單位和個人，或者肢解發(fā)包等違反法律法規(guī)規(guī)定的行為?！苯ㄙ|(zhì) 2014 124號文第二條規(guī)定：“建筑工程五方責(zé)任主體項目負責(zé)人是指承擔(dān)建筑工程項目建設(shè)的建設(shè)單位負責(zé)人、勘察單位項目負責(zé)人、設(shè)計單位項目負責(zé)人、施工單位項目經(jīng)理、監(jiān)理單位總監(jiān)理工程師。建筑工程開工前，建設(shè)、勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理單位法定負責(zé)人應(yīng)當(dāng)簽署授權(quán)書，明確本單位項目負責(zé)人?！边@下終于把建設(shè)單位“裝進”制度的籠子里了，不按規(guī)矩辦事，首先建設(shè)單位負責(zé)人要被追究責(zé)任，特別是與其他四方主體項目負責(zé)人一道承擔(dān)質(zhì)量的終身責(zé)任，建筑業(yè)同仁怎么能不為此舉叫好呢?喊了多年的整頓規(guī)范建筑市場秩序，可望在兩年治理行動中見到成效了。
對于施工企業(yè)轉(zhuǎn)包和違法分包的打擊放在兩年行動的第二位來抓，也是恰如其分的。多少年來，轉(zhuǎn)包和違法分包行為不但屢禁不止，而且有愈演愈烈的勢頭。一個項目本身已經(jīng)是最低價中標(biāo)項目，再經(jīng)多次轉(zhuǎn)包、層層扒皮，還有多少可用資金用于工程建設(shè)上?因此，這種行為最終犧牲的只能是工程質(zhì)量!不計后果的轉(zhuǎn)包和違法分包造成的建筑物垮塌現(xiàn)象時有發(fā)生，一些住宅問題成堆，購房者和居民苦不堪言，甚至讓老百姓辛苦了一輩子攢下的錢打了水漂，這種行為非嚴厲打擊不可，否則怎么去落實關(guān)愛民生的諸多舉措呢?另外四項工作：健全質(zhì)量監(jiān)督和監(jiān)理機制、推動建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化、加快誠信體系建設(shè)和提高從業(yè)人員素質(zhì)，也都很重要，這是對工程質(zhì)量長效管理的需要，是保證兩年治理行動結(jié)束后混亂局面不反彈的重要保證。
作為建筑市場管理協(xié)會的一員，筆者非常贊成陳部長關(guān)于治理行動與機關(guān)各部門都有關(guān)系的提法，這樣能夠調(diào)動方方面面的積極性，各方聯(lián)手綜合治理工程質(zhì)量，從而避免就質(zhì)量談質(zhì)量造成的“這是質(zhì)量部門一家事，與我無關(guān)”的誤區(qū)。雖然協(xié)會只是民間社團，沒有任何政府職能，但我們也要責(zé)無旁貸地加入到這場工程質(zhì)量治理行動中來。鑒于此，筆者通過學(xué)習(xí)和領(lǐng)會相關(guān)文件精神發(fā)表幾點拙見，以供建筑業(yè)同仁們參考。
首先，目前工程質(zhì)量上出現(xiàn)的問題很少是由于缺乏技術(shù)能力造成的，而是受市場外部環(huán)境綜合因素的影響。如果從陳部長敢于直面矛盾、絕不回避問題的要求出發(fā)，關(guān)于“最低價中標(biāo)”的法律法規(guī)得改一改了。任何工程項目又要造價最低，又要創(chuàng)出優(yōu)質(zhì)工程，這是個不切實際的想法，是不符合市場經(jīng)濟基本規(guī)律的，是不顧國情生搬硬套國外“最低價中標(biāo)”概念的結(jié)果，最終犧牲的必然是工程質(zhì)量，這是與兩年行動的初衷背道而馳的?，F(xiàn)行對招投標(biāo)管理機構(gòu)的考核辦法也得改革，不能把與標(biāo)底比累計節(jié)省多少投資作為重要考核指標(biāo)?？陀^地說，標(biāo)底也是根據(jù)工程量清單計價的方法計算出來的，是科學(xué)的、有依據(jù)的，在此基礎(chǔ)上下浮十幾、二十幾個點中標(biāo)的工程，能保證工程質(zhì)量嗎?建議對每一個地區(qū)招投標(biāo)部門做一項調(diào)查，內(nèi)容包括在已完的最低價中標(biāo)項目中有百分之幾的工程是按中標(biāo)價結(jié)算的，以及決算價遠遠大于中標(biāo)價的工程又占多少百分比?？梢哉f，當(dāng)初不顧實際低價搶標(biāo)報的價格是根本干不下來的。在“最低價中標(biāo)”制度不可改變的情況下，“上有政策下有對策”，五花八門的招數(shù)便應(yīng)運而生了：一曰“陪標(biāo)”，有意中標(biāo)該項目的企業(yè)，找一幫“兄弟”幫幫忙，標(biāo)書是統(tǒng)一做的，并且在不同的電腦上打印標(biāo)書，給陪標(biāo)企業(yè)一些費用，這次你幫我，下次我?guī)湍?二曰“圍標(biāo)”，圍標(biāo)是一些相互關(guān)照過的企業(yè)向上圍標(biāo)，讓被幫忙的企業(yè)不僅能中標(biāo)，而且還要多賺點，幫忙的企業(yè)當(dāng)然也不會白忙活，要賺點好處費;三曰“邀標(biāo)”，這是指在招投標(biāo)前就確定了承包人，然后做做表面文章，形式上履行程序，使招標(biāo)走過場;四曰“搶標(biāo)”，故意壓低標(biāo)價，然后再通過“做工作”補回來，如果建設(shè)單位不同意補，那工程干一半就把它停下來，直到追加合適的造價為止。凡此種種，不一而足。國外搞的“最低價中標(biāo)”，主張該承包商賺的錢，要賺在明處，如果承包商連合法利潤都要讓掉，管理機構(gòu)反而會認為工程質(zhì)量會得不到保證，要判為“廢標(biāo)”，并且合同一旦簽訂后是不能輕易變更的，所以有企業(yè)拿國內(nèi)的套路到國際市場上就吃虧了。
震驚國人的上海大火，死傷上百人，真正的“殺手”卻是建筑市場多少年來已經(jīng)司空見慣的轉(zhuǎn)包和違法分包行為。2010年11月15日，上海市靜安區(qū)膠州路728號公寓大樓發(fā)生特大火災(zāi)事故，造成58人死亡、71人受傷，直接經(jīng)濟損失達1.58億元。國務(wù)院事故調(diào)查組認定：該起特別重大火災(zāi)事故是一起因企業(yè)違規(guī)造成的責(zé)任事故。事故的直接原因是施工人員違規(guī)電焊作業(yè)，電焊濺落的金屬焊渣，引燃了下方腳手架防護平臺上堆積的聚氨酯保溫材料碎塊，引發(fā)火災(zāi)。事故的間接原因一共有6條，其中最關(guān)鍵的一條是建設(shè)單位、投標(biāo)企業(yè)和招標(biāo)代理機構(gòu)相互串通、虛假招標(biāo)和轉(zhuǎn)包、違法分包。由于工程違法違規(guī)層層多次分包、多家作業(yè)導(dǎo)致安全責(zé)任不落實、現(xiàn)場管理混亂、電焊工無證上崗且嚴重違反操作規(guī)程，加上市、區(qū)兩級建設(shè)主管部門對工程項目監(jiān)督管理缺失，于是一起完全可以避免的事故不幸發(fā)生了。雖然政府依照有關(guān)規(guī)定，對54名事故責(zé)任人做出嚴重處理，其中26名責(zé)任人被移送司法機關(guān)依法追究刑事責(zé)任，28名責(zé)任人受到黨紀、政紀處分，但58條鮮活的生命永遠逝去了。誰能想到工程建設(shè)領(lǐng)域的違法轉(zhuǎn)包、分包會造成這樣大的嚴重后果?所以，545號文要求開展嚴厲打擊建筑施工轉(zhuǎn)包、違法分包行為工作，對于工程質(zhì)量治理兩年行動的貫徹很有必要。
要突破重點，需要在解決問題中創(chuàng)立新的體制、機制，因此，筆者希望有關(guān)部門對建筑工程實行優(yōu)質(zhì)優(yōu)價予以考慮。市場經(jīng)濟中的任何商品都體現(xiàn)了優(yōu)質(zhì)優(yōu)價原則，唯獨對建筑商品實行“優(yōu)質(zhì)低價”，這是不公平的。我們對不重視工程質(zhì)量的行為采取嚴厲處罰措施的同時，對創(chuàng)出優(yōu)質(zhì)工程的企業(yè)必須給予獎勵，一是為了引導(dǎo)鼓勵創(chuàng)建更多的優(yōu)質(zhì)工程，二是對創(chuàng)優(yōu)的企業(yè)多耗工料進行合理的補貼，三是體現(xiàn)優(yōu)質(zhì)工程的本身價值。有開發(fā)商把省優(yōu)國優(yōu)工程作為樓盤的賣點時，將價格提上去了，但創(chuàng)優(yōu)的施工單位卻沒有從中獲得半點好處，施工單位哪里會有創(chuàng)優(yōu)積極性呢?當(dāng)然鼓勵創(chuàng)優(yōu)也不單單只有每平方米獎勵幾十元錢一種方法，有的地區(qū)也曾嘗試給獲獎施工企業(yè)以同等體量的工程作為后續(xù)工程或采用在下年度該企業(yè)參與投標(biāo)時享受加分獎勵等措施?？傊?，鼓勵企業(yè)創(chuàng)優(yōu)，不僅要創(chuàng)造五方責(zé)任主體缺一不可的氛圍，而且要堅定不移地創(chuàng)立體現(xiàn)出干好干壞不一樣的體制和機制。
陳政高部長在全國電視電話會議上說，抓好工程質(zhì)量治理兩年行動，關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)，重點在落實。從建市【2014】108號文的字里行間，我們已經(jīng)看到住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部新的領(lǐng)導(dǎo)班子有把工程質(zhì)量治理兩年行動一抓到底的決心。108號文件最后一段話是這樣表述的：“我部將每半年對各地建筑市場監(jiān)管信息化和誠信體系建設(shè)情況進行一次督察，對建設(shè)情況好的進行表揚，對建設(shè)不力的給予通報批評。一年內(nèi)兩次被通報的，對省級住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門分管負責(zé)同志進行約談?！?BR> 據(jù)了解，關(guān)于建筑市場監(jiān)管與誠信信息系統(tǒng)的建設(shè)，各地區(qū)由于認識上的差異和經(jīng)濟能力的差距，進度有快有慢，快的已經(jīng)分別建立了本地區(qū)企業(yè)數(shù)據(jù)庫、各類注冊人員數(shù)據(jù)庫、工程項目數(shù)據(jù)庫以及誠信信息數(shù)據(jù)庫等，在本地區(qū)可以方便地查詢某個企業(yè)在某個項目上具體項目負責(zé)人的狀況(建造師等級、在手有無其他項目、有無不良誠信記錄等)，對市場監(jiān)管形成強有力的抓手;而有些地區(qū)尚處于起步階段。誠信信息系統(tǒng)建設(shè)進度不一也造成了一些問題，如抓得早的地區(qū)誠信信息全方位上網(wǎng)公布，該地區(qū)企業(yè)似乎吃虧了，沒有建成誠信系統(tǒng)的，不公布信息，該地區(qū)企業(yè)就相對討巧了。
所以住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部抓住監(jiān)督環(huán)節(jié)是個好主意，但必須加快促成市場監(jiān)管和誠信體系全國早日聯(lián)網(wǎng)，這樣才能更進一步確保工程質(zhì)量治理兩年行動舉措落到實處，并最終如愿取得治理活動的成效。
綜上所述，工程質(zhì)量治理兩年行動，再多的文件、再好的政策，最終如果落不到實處，那只能是紙上談兵。舉一個去年的例子，有關(guān)部門經(jīng)過大量的調(diào)查研究，制定了建設(shè)工程合同示范文本，憑心而論，這是個非常接地氣的文件，用合同規(guī)范甲乙雙方的行為，本是天經(jīng)地義的事，基層建設(shè)行政主管部門支持、施工企業(yè)擁護，可甲方卻不樂意了。示范文本一出，甲方說了算的一邊倒受到了制約，于是某些甲方便借口示范文本只是試行而拒不執(zhí)行，仍強迫施工企業(yè)使用老版本的合同，于是，眾人交口稱贊的合同示范文本卻被某些利益熏心的人束之高閣、有令不行了。試問一句，某些建設(shè)行政主管部門為什么會同意甲方的無理行為而不采用新的合同示范文本呢?因為是“試行”所以不采用，這種說法太勉強、也太不把國家建設(shè)行政主管部門的執(zhí)法權(quán)放在眼里了!很多新的文件和政策的出臺不都是得“試行”或“暫行”一段時間嗎?由于甲方抵制新的合同示范文本就行不通，讓該實行的政策落空了。還有些甲方即使采用了新的合同示范文本，卻在送交備案合同之外，搞了許多補充條款，這實質(zhì)是搞陰陽合同的翻版，這些也應(yīng)該在治理內(nèi)容之中。建議對現(xiàn)階段下發(fā)的10多個文件認真地抓住落實這一環(huán)節(jié)，發(fā)現(xiàn)如上所述的情況，嚴肅責(zé)令整改、追究責(zé)任，做到令行禁止，如此才能保證工程質(zhì)量兩年行動抓出成效，還建筑業(yè)一個健康、規(guī)范、有序的建筑市場新秩序。
