《行政處罰法》修訂后對建筑企業(yè)的影響 |
| 發(fā)布時間：2021-06-29 瀏覽次數：3279 |
2021 年1月22日，十三屆全國人大常委會第二十五次會議表決通過了新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》），并于2021年7月15日起正式施行。作為行政處罰領域的基本性法律，新法的頒布施行，勢必對各行各業(yè)都產生深遠影響。而建筑業(yè)作為國民經濟的支柱產業(yè)，在全面建設小康社會中肩負著重要的歷史使命，在近年來抓好建筑市場和安全生產監(jiān)管的執(zhí)法浪潮下更是不斷的面臨著行政處罰的風險，本文筆者試從建筑企業(yè)的視角簡要分析《行政處罰法》修訂后對建筑企業(yè)可能產生的影響。 一、新增行政處罰法定種類 《行政處罰法》修訂后，將現行單行法律、法規(guī)中已經明確規(guī)定，行政執(zhí)法實踐中常用的行政處罰種類納入本法，第9條在原規(guī)定的基礎上增加規(guī)定通報批評、降低資質等級、限制開展生產經營活動、限制從業(yè)等行政處罰種類。上述行政處罰法定種類的增加，特別是建筑行業(yè)將之前普遍適用的通報評判從行業(yè)懲戒措施增設為行政處罰的類型之一，對于建筑企業(yè)而言，影響廣泛。 在建筑行業(yè)中，建設行政主管部門對因存在工資拖欠、工程質量和安全生產等方面的違法違規(guī)行為，往往會對建筑企業(yè)作出予以通報批評的自律懲戒，同時計入誠信檔案，以達到公開教育警示的目的。新《行政處罰法》頒布后，通報批評已列為行政處罰種類，隨著建設工程領域內相關法律規(guī)定的相繼修訂，其適用范圍必將大幅擴大。 所謂通報批評是指行政主體在一定范圍以公開的方式，通過陳述或列明行為人不法行為，以實現對相對人聲譽、名譽等施加精神性影響，從而使其不再從事違法行為的處罰方式。 從性質上來看，新《行政處罰法》將“通報批評”與“警告”并列設計為最輕微的行政處罰，類似于書面批評教育，適用于非常輕微的行政違法行為。最為主要的原因在于，通報批評與警告同為申誡罰或聲譽罰的表現形式，兩者性質是一致的，都是行政機關通過對行政相對人的信譽、名譽、榮譽等施加警告性或告誡性影響，試圖促使相對人精神和心理上產生畏懼，從而停止違法行為的處罰方式。但從影響的廣泛性而言，警告主要針對違法的行政相對人本人，不利告誡也主要作用于相對人，而通報批評雖然也是主要針對于違法相對人，但是，其作用力不限于相對人，而是擴展至相對人的一定活動區(qū)域，一般為在其所屬單位或所屬領域進行通報批評。可見，相較于警告，通報批評對相對人的不利影響更大。 一般來說，建筑企業(yè)如被通報評判，不良行為同時會記入誠信檔案，列入“黑名單”，“一處失信、處處受限”，對今后的招投標、融資、行政許可等各項工作都會造成不同程度的影響。隨著我國企業(yè)信用信息公示制度以及執(zhí)法信息公示制度的進一步完善，將來如建設行政主管機關對建筑企業(yè)以通報批評方式予以處罰，對建筑企業(yè)所產生的隱性后果是不可忽視的。因此，各建筑企業(yè)應嚴格組織開展工程安全、質量、文明施工自我監(jiān)督檢查，對檢查中發(fā)現安全、質量、文明施工、管理不到位等情形應積極整改，以免遭受通報批評，影響企業(yè)的聲譽、名譽及榮譽以及持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。 二、規(guī)范“非現場執(zhí)法”方式 “非現場執(zhí)法”是指行政機關運用現代信息系統(tǒng)，通過監(jiān)控、攝像、錄像等技術手段，在執(zhí)法人員不直接接觸行政相對人的情況下，采集、記錄其違法證據，進而對其作出行政處罰的執(zhí)法方式。 《行政處罰法》修訂后，非現場執(zhí)法方式的合法性在法律層面得以確認。出于保護公眾隱私權、禁止“釣魚執(zhí)法”“執(zhí)法陷阱”等非正當執(zhí)法方式的考慮，新《行政處罰法》對設備設置要求、證據采信、救濟途徑等均進行了嚴格規(guī)范，以此平衡社會公共利益與公民個人利益?！胺乾F場執(zhí)法”原起始于道路交通管理領域，隨著新《行政處罰法》的實施，因其具有提高執(zhí)法的精準性、有效性，提升執(zhí)法效率、緩解現場執(zhí)法過程中取證難困境等優(yōu)勢，將會在我國諸多領域得以推行。 建設工程項目的施工過程中往往伴隨著參與人員眾多、建設時間跨度大、施工流程復雜等特點，行政機關的檢查頻次、覆蓋面相對有限，執(zhí)法難度高，執(zhí)法人員很難做到全過程、無間斷監(jiān)管，傳統(tǒng)的現場執(zhí)法方式已經無法滿足行政執(zhí)法的實際需要。為了提高執(zhí)法效率、擴大執(zhí)法范圍、緩解執(zhí)法壓力，非現場執(zhí)法方式無疑會在建筑領域廣泛應用，輔助行政執(zhí)法。其作用如同一把雙刃劍，一方面可以極大程度上壓縮行政機關的執(zhí)法裁量空間，另一方面對于建筑企業(yè)也是不小的挑戰(zhàn)，在行政機關電子技術監(jiān)控設備的全程“注視”下，建筑企業(yè)更加需要嚴格按照法律法規(guī)和相關規(guī)定開展建設工程活動，同時樹立自律意識，誠實守信，加強管理，共同維護建筑市場良好秩序。 三、修改行政處罰時效制度 現行《行政處罰法》關于行政處罰時效的規(guī)定是：違法行為在二年內未被發(fā)現的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算。這一規(guī)定在實施中存在的主要問題是對違法行為不加區(qū)分，無論違法行為的性質和危害性如何，都是二年時效，導致對某些嚴重的違法行為因為時效已過而不能處罰，不利于打擊違法現象。 新《行政處罰法》第三十六條對行政處罰的時效制度進行了完善，明確：違法行為在二年內未被發(fā)現的，不再給予行政處罰；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延長至五年。法律另有規(guī)定的除外。也就是說根據新《行政處罰法》，行政處罰的時效一般是二年，但如果違法行為涉及公民生命健康、金融安全且有危害后果的，行政處罰的時效可以延長到五年， 毋庸置疑的是，建筑行業(yè)中的違法行為涉及公民生命健康安全且有危害后果，其行政處罰追責期限將延長至五年。這一變化預示著我國將進一步加強對危害公民生命健康安全違法行為的監(jiān)管力度，同時更向建筑行業(yè)敲響警鐘，要求所有建筑企業(yè)必須清醒認識到，作為與公眾生命健康安全息息相關的重點行業(yè)，更應當防范及杜絕每一次可能發(fā)生的違法行為，對行政處罰不能心存僥幸，嚴格依法依規(guī)從業(yè)。 四、明確沒收違法所得的計算方式 “沒收違法所得”是行政處罰中財產罰的一種，是指行政機關依法將行為人通過違法行為獲得的財產收歸國有的處罰形式，對違法所得的沒收本質上是一種追繳，而不是違法行為人因實施違法行為所付出的代價。但從現行的法律、行政法規(guī)的規(guī)定來看，對違法所得如何計算均沒有一個具體的標準。 對此，新《行政處罰法》予以了明確，該法第28條規(guī)定：當事人有違法所得，除依法應當退賠的外，應當予以沒收。違法所得是指實施違法行為所取得的款項。法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章對違法所得的計算另有規(guī)定的，從其規(guī)定。這一規(guī)定明確了以下幾點： 1.違法所得不是違法行為人獲得的收益，而是實施違法行為所取得的款項，原則上不需要核減其成本支出。 2.法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章可以對違法所得的計算另行規(guī)定。 3.有違法所得的，除依法應當退賠的外，均應予以沒收。據此，沒收違法所得與責令當事人改正或者限期改正違法行為一樣，成為實施行政處罰時應當同步考慮的。 簡言之，在計算違法所得時，以違法行為人所取得的所有款項計算，而無需考慮行為人在實施違法行為付出的合理成本等因素，不讓違法違規(guī)者從違法違規(guī)行為中獲得利益。從某種意義上來說，該條規(guī)定進一步方便了行政執(zhí)法，也減少了行政監(jiān)管過程中的爭議。 建筑領域中，執(zhí)法部門在查處建筑市場違法行為，特別是查處違法轉包、分包、借用資質等違法行為時，需要按照《中華人民共和國建筑法》和《建設工程質量管理條例》有關規(guī)定，沒收有關違法主體的“違法所得”，但同樣根據現有法律法規(guī)及相關司法解釋的規(guī)定，對于“違法所得”的認定及界定亦缺乏明確的認定標準。 《行政處罰法》修訂后，一般情況下，執(zhí)法人員在計算建筑違法所得時，無需再考慮行為人在實施違法行為付出的人工費、材料費、機械設備費等合理成本因素，當然法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章如對違法所得的計算另有規(guī)定的，從其規(guī)定。對于建筑企業(yè)來說，無疑切實增加了建筑市場違法違規(guī)成本。因此，各建筑企業(yè)應努力做到敬畏市場、敬畏法治、敬畏風險，需要重新審視一下自己的行為，掂量一下違法違規(guī)與處罰的分量，評估一下利益與風險的關系。 五、引入“首違不罰”制度 在行政實踐中，“首違不罰”并不是一個新鮮詞。一些行政執(zhí)法領域早有嘗試和探索。湖南、深圳等地早在多年前就開展交通違法行為首違不罰探索。2020年8月，上海、江蘇、浙江、安徽等長三角稅務部門則聯合出臺了《長江三角洲區(qū)域稅務輕微違法行為“首違不罰”清單》。 新《行政處罰法》首次從法律的角度對“首違不罰”制度作出明確規(guī)定。該法第33條規(guī)定“初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰?！?從相關領域實踐看，后續(xù)國家或者地方極有可能出臺類似的“首違不罰”清單，且依據相關的具體操作細則對 “首違不罰”起點如何界定、起算期限等問題進行細化，這意味著“首違不罰”即將在建筑領域推廣。 因此，各建筑企業(yè)應關注 “首違不罰”的適用條件，不僅僅是“首違”即可，需要同時滿足“危害后果輕微并及時改正” 的要求。值得注意的是，“首違不罰”是與“輕微不處罰”有明顯區(qū)分的。在“輕微不處罰”中，要求“沒有造成危害后果”。而在“首違不罰”中，則允許“危害后果”的存在，只不過“危害后果”應當是輕微的，并且得到了“及時改正”。一旦出現違法行為，如符合上述“首違不罰”的適用條件，建筑企業(yè)應注意固定好相關證據，及時行使陳述和申辯的權利。 綜上，作為行政處罰領域的“母法”，新《行政處罰法》給行政監(jiān)管，特別是行政處罰提出了一系列新要求。對于建筑企業(yè)而言，要及時適應此類新變化，加強內部監(jiān)管，切實做到依法從業(yè)，從而避免行政處罰。 （供稿單位：江蘇君遠律師事務所） |