PPP項(xiàng)目中政府方審批義務(wù)未完成，社會(huì)資本如何維護(hù)自身合法權(quán)益 |
| 發(fā)布時(shí)間：2018-03-12 瀏覽次數(shù)：5247 |
PPP項(xiàng)目中政府方審批義務(wù)未完成，社會(huì)資本如何維護(hù)自身合法權(quán)益 魏志強(qiáng) 卞沖沖 在普通民事合同履行過(guò)程中，除不可抗力及情勢(shì)變更外，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照合同約定全面履行自己的義務(wù)，任何一方不履行合同義務(wù)或者履行合同義務(wù)不符合約定的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)繼續(xù)履行、采取補(bǔ)救措施或者賠償損失等違約責(zé)任。對(duì)于一方承擔(dān)報(bào)審批的義務(wù)，因未能獲批是否構(gòu)成違約往往會(huì)引發(fā)各方的爭(zhēng)議，在PPP項(xiàng)目中，承擔(dān)報(bào)批義務(wù)的一方通常是政府方，在政府方未能完成該義務(wù)時(shí)社會(huì)資本方如何追究政府方責(zé)任將是社會(huì)資本方值得思考的問(wèn)題。 本文試圖從政府方因主管機(jī)關(guān)審批未通過(guò)的角度，探討政府是否應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任，以使社會(huì)資本方切實(shí)維護(hù)自身合法權(quán)益。
一、問(wèn)題的由來(lái) 我國(guó)《合同法》第一百二十一條規(guī)定，當(dāng)事人一方因第三人的原因造成違約的，應(yīng)當(dāng)向?qū)Ψ匠袚?dān)違約責(zé)任。當(dāng)事人一方和第三人之間的糾紛，依照法律規(guī)定或者按照約定解決。本條系因第三人的原因造成違約的規(guī)定。相對(duì)性系合同法最基本的特征之一，合同相對(duì)性是指原則上合同項(xiàng)下的權(quán)利義務(wù)只能賦予給當(dāng)事人或加在當(dāng)事人身上，合同只能對(duì)合同當(dāng)事人產(chǎn)生拘束力。第三人并非合同相對(duì)人，因第三人的原因造成的違約，違約一方依然構(gòu)成違約，應(yīng)當(dāng)向?qū)Ψ匠袚?dān)違約責(zé)任，至于其與第三人之間的糾紛，依照法律規(guī)定或者按照約定解決。 PPP項(xiàng)目中，雙方約定的負(fù)有報(bào)批義務(wù)的一方為政府方，其與社會(huì)資本方存在項(xiàng)目合同關(guān)系。如行政主管機(jī)關(guān)未同意批準(zhǔn)，政府方極有可能構(gòu)成違約，該法律關(guān)系形式上符合因第三人的原因造成的違約的特征，但在PPP糾紛中卻不一定能直接適用。 二、法院的觀點(diǎn) 針對(duì)政府機(jī)構(gòu)的報(bào)批義務(wù)事宜，法院的已經(jīng)作出類(lèi)似的判決，從法院的判決中我們可以窺探法院針對(duì)該問(wèn)題的審判思路。 在創(chuàng)維集團(tuán)有限公司與江蘇省工商行政管理局合同糾紛案（（2014）民二終字第270號(hào)）中，江蘇省工商局負(fù)責(zé)與系統(tǒng)建設(shè)相關(guān)的政府立項(xiàng)手續(xù)，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)各市、縣的非技術(shù)性問(wèn)題。協(xié)調(diào)與政府有關(guān)部門(mén)的關(guān)系，獲得信息系統(tǒng)項(xiàng)目立項(xiàng)及工程建設(shè)所需的政府批文；負(fù)責(zé)“企業(yè)電子證照”、ca認(rèn)證等。但在2003年初，江蘇省國(guó)密辦要求案涉江蘇省數(shù)字化工商信息系統(tǒng)中的ca系統(tǒng)建設(shè)商停止了對(duì)該項(xiàng)目的技術(shù)支持，并于當(dāng)年2月份要求該系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)主體工商在線(xiàn)公司停止e－key的發(fā)行工作。2006年6月6日，創(chuàng)維集團(tuán)有限公司方面給江蘇省工商局發(fā)函稱(chēng)：“至2004年底，創(chuàng)維集團(tuán)有限公司方面累計(jì)投入16655萬(wàn)元，完成了各項(xiàng)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)了整個(gè)系統(tǒng)的聯(lián)通和穩(wěn)定運(yùn)行。由于國(guó)家政策調(diào)整以及江蘇省工商局沒(méi)有采取必要的行政推進(jìn)和協(xié)調(diào)手段，使原定的投資回報(bào)及盈利方式受到很大影響?！眲?chuàng)維集團(tuán)遂向法院主張江蘇省工商局未履行取得政府主管部門(mén)對(duì)ca系統(tǒng)行政許可的義務(wù)系違約。 一審江蘇省高院認(rèn)為：根據(jù)《總協(xié)議》的約定，江蘇省工商局的義務(wù)是負(fù)責(zé)與系統(tǒng)建設(shè)相關(guān)的政府立項(xiàng)手續(xù)，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)各市、縣的非技術(shù)性問(wèn)題。上述約定中的“政府立項(xiàng)手續(xù)”是否包含ca系統(tǒng)的建設(shè)并不明確，即使包含，因是否立項(xiàng)的決定權(quán)在政府而非江蘇省工商局，結(jié)合《關(guān)于成立江蘇工商企業(yè)在線(xiàn)科技有限公司合同》約定的咨詢(xún)中心“負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)與政府有關(guān)部門(mén)的關(guān)系，獲得信息系統(tǒng)項(xiàng)目立項(xiàng)及工程建設(shè)所需的政府批文”的義務(wù)，以及創(chuàng)維集團(tuán)方面于2006年6月6日給江蘇省工商局的函稱(chēng)“由于國(guó)家政策調(diào)整以及江蘇省工商局沒(méi)有采取必要的行政推進(jìn)和協(xié)調(diào)手段，使原定的投資回報(bào)及盈利方式受到很大影響”的內(nèi)容，該義務(wù)也應(yīng)理解為江蘇省工商局負(fù)責(zé)向政府申報(bào)建設(shè)ca系統(tǒng)，而非江蘇省工商局確保取得ca系統(tǒng)建設(shè)的政府立項(xiàng)手續(xù)。且創(chuàng)維集團(tuán)也認(rèn)可ca系統(tǒng)建設(shè)系因江蘇省國(guó)密辦的要求而停止，創(chuàng)維集團(tuán)在庭審中也承認(rèn)江蘇省工商局將信息系統(tǒng)項(xiàng)目報(bào)送給了江蘇省發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)，因此，可以認(rèn)定江蘇省工商局履行了向政府申報(bào)建設(shè)ca系統(tǒng)的義務(wù)，江蘇省工商局并未違反《總協(xié)議》的約定。最高法院法官經(jīng)審理認(rèn)為，從有關(guān)協(xié)議內(nèi)容和約定的bot合作模式看，中信國(guó)安公司、創(chuàng)維集團(tuán)收回投資和獲取利潤(rùn)的主要渠道是通過(guò)發(fā)放企業(yè)電子身份（即ca）認(rèn)證證書(shū)、發(fā)展網(wǎng)站會(huì)員等電子商務(wù)增值服務(wù)模式實(shí)現(xiàn)盈利并在合同期內(nèi)按一定比例分紅。但ca證書(shū)屬商用密碼產(chǎn)品，依據(jù)《商用密碼管理?xiàng)l例》第十條的規(guī)定，未經(jīng)國(guó)家密碼管理機(jī)構(gòu)許可，任何單位或者個(gè)人不得銷(xiāo)售商用密碼產(chǎn)品。根據(jù)已查明的事實(shí)，作為案涉合作項(xiàng)目重要收入來(lái)源的ca系統(tǒng)于2003年初即被江蘇省國(guó)密辦叫停，致使案涉信息系統(tǒng)項(xiàng)目無(wú)法實(shí)現(xiàn)合同預(yù)期盈利目的，進(jìn)而引發(fā)本案糾紛。雖然江蘇省工商局負(fù)有辦理系統(tǒng)建設(shè)相關(guān)政府立項(xiàng)手續(xù)的合同義務(wù)，但案涉ca系統(tǒng)建設(shè)的行政許可機(jī)關(guān)為國(guó)家密碼管理機(jī)構(gòu)，能否獲批非江蘇省工商局所能控制，故江蘇省工商局未成功辦理ca許可并不構(gòu)成當(dāng)然違約。 三、裁判分析 首先，《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》（財(cái)金[2014]156號(hào)）第十八節(jié)關(guān)于違約、提前終止及終止后處理機(jī)制（三）政府方違約事件中規(guī)定：常見(jiàn)的政府方違約事件包括：1. 未按合同約定向項(xiàng)目公司付費(fèi)或提供補(bǔ)助達(dá)到一定期限或金額的；2. 違反合同約定轉(zhuǎn)讓PPP項(xiàng)目合同項(xiàng)下義務(wù)；3. 發(fā)生政府方可控的對(duì)項(xiàng)目設(shè)施或項(xiàng)目公司股份的征收或征用的（是指因政府方導(dǎo)致的或在政府方控制下的征收或征用，如非因政府方原因且不在政府方控制下的征收征用，則可以視為政治不可抗力）；4. 發(fā)生政府方可控的法律變更導(dǎo)致PPP項(xiàng)目合同無(wú)法繼續(xù)履行的；5. 其他違反PPP項(xiàng)目合同項(xiàng)下義務(wù)，并導(dǎo)致項(xiàng)目公司無(wú)法履行合同的情形。 本案合同合法有效，因政府方未能完成項(xiàng)目合同項(xiàng)下的CA證書(shū)獲批通過(guò)的義務(wù)，導(dǎo)致本案項(xiàng)目公司實(shí)際上無(wú)法履行合同，政府方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違約責(zé)任。在合同合法有效的情形下，只有在不可抗力或情勢(shì)變更的情形下江蘇省工商局方能不承擔(dān)違約責(zé)任。根據(jù)民法的相關(guān)理論，不可抗力是指不能預(yù)見(jiàn)、不能避免且不能克服的客觀情況，一般指自然災(zāi)害，如臺(tái)風(fēng)、地震、洪水、冰雹；政府行為，如征收、征用；社會(huì)異常事件，如罷工、騷亂三方面，它在合同訂立后的發(fā)生純屬偶然。本案雙方在訂立合同時(shí)ca系統(tǒng)建設(shè)系可能獲得通過(guò)的，后因江蘇省國(guó)密辦政策變動(dòng)導(dǎo)致審批未獲通過(guò)，而對(duì)于“政府政策變動(dòng)”是否為不可抗力，在我國(guó)司法實(shí)踐中存在爭(zhēng)議，在法院未明確該事項(xiàng)為不可抗力的情形下，將本案歸入不可抗力的事由顯然不當(dāng)。 其次，那么本案系屬情勢(shì)變更嗎？情勢(shì)變更原則，是指合同有效成立后，因不可歸責(zé)于雙方當(dāng)事人的事由發(fā)生重大變化而使合同的基礎(chǔ)動(dòng)搖或者喪失，若繼續(xù)維持合同會(huì)顯失公平，因此允許變更合同內(nèi)容或解除合同的原則。也即合同成立以后，因與雙方當(dāng)事人無(wú)關(guān)的原因，發(fā)生了社會(huì)環(huán)境的異常變動(dòng)，在這種情況下造成當(dāng)事人一方遭受重大的損害，這個(gè)時(shí)候雙方當(dāng)事人就應(yīng)該重新協(xié)商，如果達(dá)不成協(xié)議，受損害的一方可以請(qǐng)求人民法院來(lái)解除合同、變更合同。所謂“情勢(shì)”，系指作為合同法律行為基礎(chǔ)或環(huán)境的一切客觀事實(shí)，包括政治，經(jīng)濟(jì)、法律及商業(yè)上的種種客觀狀況。具體如：國(guó)家政策、法律規(guī)定、物價(jià)、國(guó)內(nèi)和國(guó)際市場(chǎng)運(yùn)行狀況等等。所謂“變更”，指這種情勢(shì)在客觀上發(fā)生不屬于商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的“異?！弊儎?dòng)。 商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)與收益并存，當(dāng)事人訂立合同，期望通過(guò)合同的履行獲益，就應(yīng)當(dāng)相應(yīng)承受履行無(wú)法獲益的風(fēng)險(xiǎn)。若對(duì)情勢(shì)變更不加限定，則任何交易主體在履行過(guò)程中可就任何變化主張變更或解除合同，市場(chǎng)資源無(wú)法持續(xù)有效流轉(zhuǎn)，必然極大損害交易安全與市場(chǎng)秩序。因此，客觀事實(shí)是否構(gòu)成情勢(shì)變更，應(yīng)以是否導(dǎo)致合同賴(lài)以成立的基礎(chǔ)喪失為判斷標(biāo)準(zhǔn)。另外，適用情勢(shì)變更原則主觀要件是雙方當(dāng)事人均無(wú)可歸責(zé)事由。 情勢(shì)變更制度的意義，在于通過(guò)司法權(quán)力的介入，強(qiáng)行改變合同已經(jīng)確定的條款或撤銷(xiāo)合同，重新分配交易雙方在交易中應(yīng)當(dāng)獲得的利益和風(fēng)險(xiǎn)，其追求的價(jià)值目標(biāo)，是公平和公正。在一定程度上，與誠(chéng)實(shí)信用及意思自治的原則相背離。由于商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和情勢(shì)變更非常難以劃分，執(zhí)行不好就會(huì)成為合同殺手，因此最高院在2009年發(fā)布了《關(guān)于正確適用（中華人民共和國(guó)合同法）若干問(wèn)題的解釋?zhuān)ǘ┓?wù)黨和國(guó)家的工作大局的通知》，要求“嚴(yán)格適用《中華人民共和國(guó)合同法》若干問(wèn)題的解釋?zhuān)ǘ┑诙鶙l（即情勢(shì)變更條文），如果根據(jù)案件的特殊情況，確需在個(gè)案中適用的，應(yīng)當(dāng)由高級(jí)人民法院審核。必要時(shí)應(yīng)提請(qǐng)最高人民法院審核?！蓖ㄖ獜?qiáng)調(diào)慎用該制度，目的就是限制基層法院和中級(jí)法院法官的自由裁量權(quán)，最大程度避免負(fù)面效果的產(chǎn)生。本案中，法院本案是否屬于情勢(shì)變更的情形未能詳細(xì)闡述事實(shí)及理由，簡(jiǎn)單地適用情勢(shì)變更未免過(guò)于牽強(qiáng)。 最后，司法實(shí)踐中存在為數(shù)不少的因一方當(dāng)事人未履行（未全面履行）報(bào)批義務(wù)所產(chǎn)生的爭(zhēng)議，突出表現(xiàn)在涉及國(guó)有資產(chǎn)和外資企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)ń灰祝┑那樾巍Ｔ谶@類(lèi)案件中，法院主流觀點(diǎn)為負(fù)有報(bào)批義務(wù)的一方當(dāng)事人如未依約履行報(bào)批義務(wù)，合同成立但未生效，未履行報(bào)批義務(wù)一方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任，但承擔(dān)締約過(guò)失責(zé)任還是違約責(zé)任尚存爭(zhēng)議；如負(fù)有報(bào)批義務(wù)的當(dāng)事人已履行報(bào)批義務(wù)，因主管機(jī)關(guān)未批準(zhǔn)導(dǎo)致合同未生效的，雙方當(dāng)事人均不承擔(dān)任何違約責(zé)任。 本案與前述兩種類(lèi)型案件中義務(wù)人的報(bào)批義務(wù)類(lèi)似，義務(wù)人均不掌握能否獲批的主動(dòng)權(quán)，而且義務(wù)人已向主管機(jī)關(guān)進(jìn)行報(bào)批。但本案法院并未否認(rèn)案涉合同的效力，案涉合同合法有效，因此本案與前文所述的案件并非基于同一法理基礎(chǔ)，前述案件合同未生效，本案合同合法有效，直接依據(jù)該法理似乎也有不妥，但有借鑒意義。四、結(jié)語(yǔ) 在PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本不可避免地需在與政府方的合同中約定由政府方負(fù)責(zé)相關(guān)行政審批事宜，將該報(bào)批義務(wù)機(jī)械地理解為因第三人原因?qū)е逻`約似有不妥，實(shí)踐中法院可能會(huì)基于不可抗力、情勢(shì)變更或其他原因認(rèn)定政府方不承擔(dān)責(zé)任，社會(huì)資本方不宜一味地依據(jù)合同約定主張政府方違約責(zé)任。在法律規(guī)定并不明朗的情形下，如何在政府方不能切實(shí)有效地履行報(bào)批義務(wù)時(shí)維護(hù)自身合法權(quán)益是社會(huì)資本方不得不考慮的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，涉及審批事項(xiàng)中有關(guān)主管部門(mén)審批不通過(guò)時(shí)是導(dǎo)致合同未生效，還是屬于情勢(shì)變更，亦或是不可抗力，目前司法實(shí)踐中尚未有明確觀點(diǎn)，社會(huì)資本方在訂立合同時(shí)應(yīng)考慮可能出現(xiàn)不能獲批的情況。為切實(shí)維護(hù)自身合法權(quán)益，在涉及到必須獲得審批的事項(xiàng)時(shí)，社會(huì)資本方可選擇在其與政府方的合同中約定“政府方獲得有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)時(shí)，合同方生效”避免深陷項(xiàng)目當(dāng)中，同時(shí)，社會(huì)資本方亦可以在合同中約定未履行約定的報(bào)批約定義務(wù)的責(zé)任，不管最終法院支持的系締約過(guò)失責(zé)任還是違約責(zé)任，至少可以減輕社會(huì)資本方的部分損失。 作者單位：北京市中倫（南京）律師事務(wù)所 |